专访宋方敏少将：国企改革须首先解决“为什么改”这个问题

点击：  作者：记者    来源：《马克思主义研究》  发布时间:2017-04-25 06:35:46

 

 

　《马克思主义研究》2015年第12期发表《揭开迷雾：深化国企改革根本出发点分析》，就国企改革问题专访了昆仑策研究院常务副院长宋方敏。文章指出，就像搞文艺工作，首先要解决“为什么人”这个根本问题一样，如何深化国企改革，首先要解决“为什么改”这个根本出发点。究竟是为了把国有经济做强做优做大，还是为了发展私资外资经济、把国有经济搞弱搞垮，这是真假国企改革的分水岭。

 

　　揭开迷雾：深化国企改革根本出发点分析

　　——访昆仑策研究院常务副院长宋方敏

 

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　　宋方敏（昆仑岩），男，1951年生，昆仑策研究院常务副院长、高级研究员，解放军理工大学原政委、总参谋部某部原政委、少将。长期从事军队院校教育，曾担任经济学教授、博导，全军统编政治理论教材编审委员会委员、经济学科组副组长，全军院校统编教材《社会主义市场经济理论》主编和《中国特色社会主义建设》、《邓小平理论》副主编。主编出版国家社会科学基金项目课题《高技术战争经济论》、《中国特色科技强军战略研究》和军队重点课题《军事管理经济分析》、《马克思主义军事理论与新时期军队建设》、《新时期军队领导干部教育概论》和《军校政治育人新理念及系统化实践》等专著20多部，发表学术论文百余篇。近年受聘为国务院国资委国企理论宣传特约研究员，发表大量国企改革文章，产生广泛社会影响。

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　　【就像搞文艺工作，首先要解决“为什么人”这个根本问题一样，如何深化国企改革，首先要解决“为什么改”这个根本出发点。究竟是为了把国有经济做强做优做大，还是为了发展私资外资经济，而要把国有经济搞弱搞垮，这是真假国企改革的分水岭。国企改革的根本出发点，是要从实际出发，发展壮大中国特色社会主义国有经济，为全民所有者谋利益、增福祉。其关键点，应着眼四个方面：道路前提、改革目的、问题引导和底线保证。】

 

　　问：十八届三中全会以来，国有企业改革是人们最关心的一项改革，也是在社会上最具争议性的一项改革。习近平总书记针对国企改革做了一系列重要讲话，最近中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。我们想了解，您认为深化国企改革路子应该怎么走？

 

　　答：当今中国，没有什么事能比国企改革还云山雾罩，让人们看不清。姗姗来迟的国企改革顶层设计，终于揭开了它的大幕。我认为，这个意见是习近平关于国企改革一系列讲话精神的系统化、具体化、政策化，习近平讲话是《指导意见》的灵魂、要旨和精髓。我们必须以习近平关于国企改革的一系列重要讲话精神为指导来理解和贯彻《指导意见》，而绝不能把习近平讲话与《指导意见》割裂开来。

 

　　回顾近两年围绕国企改革，不同意见、不同立场和观点的较量尖锐激烈，这是不可否认的客观存在。有些人就是想借这一轮深化改革之机，把中国国企搞垮搞掉，走全盘西化、私有化、附庸化的道路，好像国企存在就不合理，不搞掉国企就不是改革。去年两会习近平针对国企改革的讲话可谓振聋发聩，后来习近平也多次在中央会议上讲话、做出重要批示，以及在吉林进行国企调研发表系列讲话，都体现了他对国企改革的总体指导方针。现在《指导意见》出台，在一些关键问题上坚持了大原则，把住了大方向，防范了大漏洞，也在总体上体现了习近平讲话精神。这一点，恐怕会让一些力主在中国推进新自由主义改革、且拥有话语权的人士们大跌眼镜、甚感失落。可预见，正确贯彻这个文件，将对今后相当长一个时期国有经济乃至整个中国经济的发展产生战略性的影响。

 

　　问：在国企改革认识上，分歧一直比较大，您是怎么看的？

 

　　答：去年10月，我在参加国资委有关专家座谈会时，提出了一个观点：在国企改革意见上，为何总是沸沸扬扬，很难统一？因为没有共同的出发点。这就像搞文艺工作“为什么人”是个根本问题一样，如何深化国企改革，说到底，也要先解决“为什么改”这个根本出发点。

 

　　究竟是为了把国有经济做强做优做大，还是为了发展私资外资经济，而要把国有经济搞弱搞垮？这是真假改革的分水岭。十八届三中全会以来，习近平总书记对这个问题是讲得很明白的。可是，不少有影响的所谓专家们，包括某些高官和国企高管，在谈论国企改革时，总是回避这个“出发点”，这就失去了形成共识的基本前提。是不是改革就只能按照西方理念和“佐利克方案”，走“国退私进”、“中退外进”的道路？是不是若要加强国企、壮大国资，就没法改革了？一些省市和大型国企积极主动作为，推出的改革方案几乎千篇一律，就是“一混二卖三退”。一度连西方媒体都评价“中国私有化浪潮再起”，“流向私人投资基金的潜在交易数量之多”让人感到“不可思议”。我们有些专家和领导，一到国企调研，就问人家“混”了没有？好像改革就是“混”，不“混”就不是改革。你到私企去，会这样问人家吗？出发点不同，改革方案就不会相同，标准和结果也不会相同。老百姓预料，这样搞国企改革，结果不会是加强，只能是毁灭，应该引起我们警醒。

 

　　问：您认为，应该怎样理解和把握国企改革的出发点？

 

　　答：国企改革的根本出发点，就是要从实际出发，发展壮大中国特色社会主义国有经济，为全民所有者谋利益、增福祉。其关键点，应着眼四个方面：道路前提、改革目的、问题引导和底线保证。

 

　　1. 从走中国特色社会主义道路的大前题出发

 

　　问：道路前提是讲坚持中国特色社会主义道路？

 

　　答：对，“中国特色社会主义是社会主义，不是其他什么主义”。走中国特色社会主义道路，是党和人民的历史选择，是当代中国最重要、最根本的国情。国企改革不走老路，也不走邪路，就必须从这个最大实际出发，而不能离开这个大前题。

 

　　问：这是个很大的原则？

 

　　答：这个前题不是大话、空话，具体有三点需要把握：

 

　　第一，我国宪法规定的基本经济制度不能动摇，必须扭转结构危机。当年邓小平说我们的社会主义不合格，主要指生产力水平不合格。现在可以说，已经转变为主要是生产关系不合格。生产力发展很快，经济总量世界第二了，但在所有制结构中，公有经济主体不主，私资外资经济占大头。我国现存集体经济已极为薄弱，国有经济在全国总资产中所占比重也已降至比不少发达资本主义国家还低的程度。一些国民经济的重要产业和领域，实际已被外资私资控制。这种所有制结构现状，虽然是以往改革开放历史所致，但客观地说，与我国宪法规定的以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义基本制度要求不相符合，与我国现阶段建设社会主义现代化强国的生产力社会化发展要求也不相适应，应该通过深化改革来扭转。如果所有制结构危机解决不了，等于宣布改革失败，中国特色社会主义变成中国特色资本主义。

 

　　第二，我国社会主义国有经济的性质功能根本不同于资本主义国有经济，不能削足适履。国内不少有话语权的人，总喜欢拿西方国企模式作范本，按照“私人自由优先”的“辅助性原则”为中国国企改革定位，主张凡私企能做的，国企就应当退出。“辅助性原则”是20世纪50年代德国学者在对福利行政反思过程中最早提出，后被西方学界推崇的一项行政许可领域处理国家与个人关系的原则。把这一行政管理原则无限制泛化，使之成为中国经济改革遵循，既缺乏科学依据，也不符合中国实际。其实，虽然中西方都有“国企”，无论性质上还是功能上，不是一码事。西方国企属资产阶级国家所有，为私人资本利益服务，就只能作为私人企业的补充存在，在私人资本不需要的领域和市场失效的时候出面服务，起拾遗补缺的辅助性作用。美国前总统肯尼迪说过：“私人企业在我们现在的国家制度下，应当是我们的经济力量的基础，这是我们对抗共产主义的唯一抉择，国家只应生产私人企业所不能生产的东西。”而在我国社会主义条件下，国有经济属全民所有，是支撑党和政权经济基础的主要支柱；国企是代表全民利益的最重要的市场主体，是发展国民经济和参与国际竞争的主力军，也是国家调控和引导社会主义市场经济运行的主导力量。简言之，社会主义国企是“顶梁柱”，资本主义国企是“修补匠”，二者不可同日而语！如果用西方国企的“辅助性原则”为中国国企设计改革方案，就背离了社会主义国企的“主导性原则”，这样的改革设计再具体、再精致，也必然是不可取的，没有妥协余地。

 

　　第三，我国由经济大国向经济强国的历史跨越赋予国企战略重任，做强做优做大国企是实现中国梦的必然要求。在世界格局变化、新科技革命和产业变革以及诸多安全威胁凸显的大背景下，中国经济腾飞能否实现由大变强的战略目标，对于中国特色社会主义在世界成功具有决定意义，而增强自主创新能力、引领经济升级和拼搏国际市场的主要责任，历史地落在代表国家实力的中国国企身上。近年以央企为主的大型国企，积极融入全球化竞争，形成自身的核心技术和品牌影响力，成为中国经济走向世界的“国家队”。由国企所承担的公共基础设施、重大工程建设和高科技产业发展，如高铁运输、卫星通信导航、载人航天、绕月探测、载人深潜、大飞机制造等重大项目，对整个国民经济和社会发展发挥的作用力乃至对国际竞争产生的影响力非同小可。中国国企的整体实力及拳头企业核心竞争力的强弱，决定国家未来的国际地位和社会主义命运。这也是美国等西方垄断财团宣称中国国企为“最大威胁”，并且处心积虑必欲摧毁之的重要原因。今年7月意想不到的突发股灾中，私企外企纷纷出逃，所幸国资委令111家央企临危受命，带头维稳、力挽狂澜，保证了国家救市奏效。这给那些热衷于讨伐国企的人上了一课，靠私资外资靠得住吗？可谓“国乱思良将”、“烈火见真金”，国企才是中国特色社会主义的中流砥柱。如果国企在改革中被弱化、分散化，甚至私有化、附庸化，必将给中国带来悲剧性后果。

 

　　2. 从加强国企、当好党和国家经济支柱的改革目的出发

 

　　问：那么，国企改革本身要达到什么目的？

 

　　答：这是出发点的第二个方面，要着眼国企自身的改革目的。习近平总书记去年在两会上提出，通过深化改革“国有企业不仅不能削弱，而且还要加强”；今年又进一步明确要“把国有企业做大做强做优”，“增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，这就是国企改革目的，也可以说是总目标。国有经济是我国经济的主要基础和主导力量，而国有经济实力，关键在实体经济；抓好实体经济，关键在国有企业。习近平总书记在中央深改组会议上指出，我国国企“是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好”，这是从我国国民经济发展、共产党执政和社会主义政权的经济基础相统一的高度，全面定位中国国企的支柱作用。他还在有关批示中，用“命门”一词比喻国企对于党和国家的重要性。“命门”者，生命之根本也。国企是社会主义国民经济的命根所在，是我们党、国家和人民的命运所系。如果是真改革，不是假改革，就必须确保强我命门，而不是灭我命门，或衰我命门，这是讨论国企改革、研究制定规划的基本出发点和归宿。在这一点上，容不得半点含糊和动摇。

 

　　要确保国企得到加强而不是削弱，我们出主意、拿政策、定方案，就不能把原本旨在加强国资国企的改革目的，变成为加强私资私企和外资外企，而把压缩国资国企作为原则要求；就不能在发展混合所有制中，拿国资做“减法”，而只让私资外资做“加法”；就不能敞开怀抱欢迎外资私资控股国资，不鼓励国资国企控股外资私资；就不能把真正属于民有的国企看作“与民争利”，看成对市场经济的排斥，认为国企改革就是要收缩摊子、出让阵地，甚至要让国企退出完全市场竞争领域，向私资外资卖权让利；就更不能只讲发展混合所有制，不讲国企自我完善企业制度，发展壮大经济实力，增强活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好担当社会责任。衡量国企改革性质，不在于你改革调门唱得多高，如果客观可预见的改革结果不是做大做强做优国资国企，而是瓦解削弱国资国企，那就只能认定是走邪路。

 

　　问：您提出的问题很尖锐，改革做法与改革目的必须统一起来，否则就适得其反。

 

　　答：习近平总书记在吉林调研时明确提出：“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”这“三个有利于”，具体体现了“把国有企业做大做强做优”，“增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”的国企改革总目标，为深化国企改革提供了基本的目标指向和工作依据。同时，这也应是衡量改革成功与否的检验标准，应该用“三个有利于”标准来倒逼改革方案设计和操作过程，防止离经叛道。如果从最终结果看，我觉得，要实现加强国企、当好支柱的改革目的，应达到两方面的验收标准：

 

　　一个是通过改革，国有资本数量增大和结构强化。这是国有经济得以加强最起码的标志。习近平讲过，国企领导“肩负着搞好国有企业、壮大国有经济的使命”。壮大国有经济，首先要让国有资本保值增值，“保值”就是存量不流失和价值不贬值，“增值”就是资本在既定价值不变的存量基础上创造新的价值增量；其次，还要放大国有资本功能，在产权结构中强化国有资本的控制力和影响力。其验收指标，应是通过改革，一方面按照既定价值而不是虚增价值计算，国有资本的绝对量与改革前相比，价值存量不减、增量提升、存量与增量之和的总量指标有明显增大；另一方面在相对量上，即国有资本在社会总资本中所占的比重，以及国资所控制（即有效控股）的资产比重，比过去有明显提高；进一步还包括国有资本在社会优质产业、行业和关键领域的资本总量中所占的比重，以及所控制（即有效控股）的资产比重等占比指标，都比过去有明显提高。如果在资本数量和结构比例上，不能证明国资是做大做强做优了，改革就没有说服力。

 

　　再一个就是通过改革，国有企业能更好“担当社会责任”。这也是改革成功的一个综合性标志。国企是社会主义市场经济中最重要的市场主体，其社会责任担当很多，是必要的、不可丢弃的。我在《环球时报》发表过一文，题为《国企当为中国社会的顶梁柱》，谈了五大责任，其中最重要的是三条：

 

　　一是当好经济基石。2012年统计数据表明，我国规模以上工业企业中，户数仅占5.19%、资产仅占40.62%，主营收入仅占16.37%的国有企业，向国家财政缴纳的税金及附加比例竟占70.3%，而户数、资产和主营收入皆占大头的私企，给国家财政贡献仅占13.0%。可见，国企是国民经济的主要基础和国家财政的主要来源，提高经营效益水平和财政贡献水平，是不可替代的经济责任和制度责任，也是改革的一条验收标准。正因为这样，改革就不能要求国企主动退出效益好的一般竞争性行业，只干“赔本买卖”。相反，国企应以更加积极的姿态参与市场竞争，在竞争中增强自身活力，实现资产运营优质高效和保值增值。按国务院要求，国企年上缴税利必须提高至30%，如果一面要国企为国家财政多做贡献，一面又要国企“见好就让”，退出见效快、盈利高的竞争领域，天下哪有这样的道理？

 

　　二是当好发展主力。国企是引领科技创新、实现国家经济腾飞和参与国际市场竞争的主力军，应对世界经济风险和支撑国家经济战略发展大局，也主要靠国企来承担。当前，实现国家新常态下稳定经济增长、防范金融风险、调整产业结构、转换动力机制、提升自主创新能力、优化经济空间格局、拓展国际竞争合作和推进“一带一路”等系列战略中，国企能否发挥好主力和拳头作用，是否增强了整体竞争力和抗风险能力，理应是检验改革成效的重要标准。正因为如此，国企特别是大型骨干企业在改革中，要强化“国家队”责任担当，通过改革增强活力、壮大实力，整合力量、聚合优势，把参与竞争的本钱做厚实；要强化应对竞争风险意识和责任，绝对不应该干傻事，盲目对外转让股权而沦为外国资本的附庸，或者盲目拆分股权而自伤元气。

 

　　三是当好运行主导。国企是社会主义国家调控引导市场经济运行的主要经济力量，是保证经济社会协调持续发展的主导性机体。无论是对市场运行引导，还是对非公经济引导，都必须依靠国企在微观经济层面发挥主导和带动作用来实现。否则，政府在宏观经济层面上的调控管理难以奏效，国家发展战略目标也难以实现。这次股灾救市，就是一个证明。可见国企改革必须强化主导责任意识，特别是发展混合所有制，国资应绝对或有效控股事关国家安全和经济命脉的重要领域，积极控股一般竞争领域，这直接关系到能否有效实施国家战略，能否有力引领和带动非公经济落实国家政策、管理规定和调控要求。

 

　　此外，国企作为全民所有制经济实体，还要当好国家和人民抗御风险、应对灾害、战胜困难乃至支持正义战争的经济依靠；还应成为先进生产力、先进企业文化和先进企业制度的代表，通过改革建立健全真正先进的，既规范又民主、既廉洁又高效的社会主义现代企业制度，成为非公企业的学习标杆。这样的国企，才符合人民希望，才能显示强大的生命力。

 

　　问：现在有一种说法，这此改革后，国家将由过去主要管“企业”变为管“资本”，而大多数国企经过“混改”、产权多元化，原来全民性质的国企实际上就不存在了。如果国企性质变了，国家也不再管企业，那还谈何国企的社会责任？

 

　　答：这正是一种极其危险的倾向！下面以“发展混合所有制”的名义改变国企性质，上面以国家对国资“由实物形态管理为主转变为价值形态管理为主”的名义放弃国企管理，两相呼应，就把整个国有经济搞空了。去年两会后，我在《红旗文稿》发表过一篇国企改革文章，其中专门讲到“要重视实体经济”。我认为，一个国家的经济实力，基础和关键在于实体经济，不能光看资本增值数量，更要看资产实际质量。资本富国，不等于经济强国。只重资本价值形态，不顾实物形态，一个大国经济就成了建在虚拟世界的空中楼阁。中国不是新加坡，上海不是香港，靠炒股票，是炒不出“中国梦”的！在资本市场上，无论是让国资被人家玩于股掌，还是为国资保值而将关系国计民生的实体经济拋于不顾，都是对国家对人民的不负责任。

 

　　我理解，《指导意见》所讲“以管企业为主向以管资本为主的转变”，是专门对国有资产监管机构提出的职能转变要求，“为主”不是一概不管，更不代表国家对国企放任不管。国资监管机构转变职能，要科学界定“出资人”监管的边界，处理好增强企业自主经营活力与强化国有资产监管的关系，该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。那么，什么该管，什么不该管，要细化明确。从实质上讲，以管资本为主，是为了从价值形态更加集中有效地加强对国有企业整体结构、经营发展方向和效益的调节、监督和管控，说到底要把国企管得更好更科学，而不能撒手不管。通过完善国资授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司，企业自己的管理事项由企业分级管理来解决。但国资经营者怎么管、管得怎么样，最后还得向国资所有者代表机构负责。国家还要运用法律手段，全面依法治企；通过加强和改进党对国企的领导，从思想上、政治上、组织上保证企业的正确方向。所有权与经营权分离，从来都是相对分开，在任何国家任何企业都不可能是绝对的。作为企业的主要股东，对企业经营不管不问，恐怕全世界找不到这样的傻瓜。

 

　　所以，不能把中央意见曲解和演变成今后国家不管国企、放弃国企。说到底，抓好国企，才能抓好实体经济，才有我国经济立于不败的支柱和基石，靠别的是靠不住的。今后若果真只管国资运作，不管国企实体，其结果必应习近平所言，“实际上是要搞垮中国共产党领导和我国社会主义政权的重要物质基础和政治基础”。

 

　　3. 从解决影响国企更好发展的深层矛盾问题出发

 

　　问：这些年国企暴露出的问题也不少，您讲改革出发点还有一条是“问题引导”，就是习近平说的要“奔着问题去”吗？

 

　　答：是的，解决问题是要害。国企不是没有问题，而是问题不轻。改革就是为解决问题，必须从问题出发、以问题为导向而改。但关键是要搞清楚，今天国企面临的问题是什么？不是国企只要存在就不合理，私企外企天然合理，要为私企外企的发展扫除国企障碍；不是什么国资多了、地盘大了，要给私资外资让权让利；也不是拿国资当“癌细胞”，靠私资外资救国企，把“混合”当成包治百病的灵丹妙药，要把国资稀释掉、消化掉。

 

　　当今中国的国企与改革初期的国企相比，无论内部状况还是外部环境都已大不一样。外部环境早已不是一统天下、指令计划，而是所剩不多、市场吃饭；内部状况也不是“坐等靠”、当“算盘珠”，绝大部分都实行公司制改造，有了经营自主权，有了参与市场竞争和自我发展、自我完善的能力。这些年国企发展成就显著，对中国经济腾飞和社会稳定作用巨大，必须予以肯定。国企改革，应当解决为国企进一步发展排除障碍、开辟更好前景的问题，一切改革措施都应为此服务，而不能“种他人的田，荒自己的地”。这是问题的实质，不能回避或模糊。

 

　　问：那您认为当前影响国企更好发展的障碍和问题是什么？如何通过改革解决？

 

　　答：我国国企改革发展到今天，由于头痛医头、脚痛医脚，积累了很多矛盾。我认为，从整个国有经济运行的全局上，考察影响国企健康发展的深层次障碍，就可以看到，在国家宏观调控、所有者权利实现和企业经营管理这三个层面上，都存在着制度机制不顺的问题，长期未很好解决。这轮改革是一个历史机会，应该按照三中全会提出的建立完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标、总框架，立足于系统解决影响国企发展的实质性矛盾问题，下决心理顺关系，完善法规政策、制度机制安排，构建起中国特色社会主义国有经济治理体系。为此，我给国务院国资委写过一篇关于“三层重构中国特色社会主义国有经济治理体系”的建议，后来发表于《红旗文稿》。由于种种原因，这次《指导意见》在有些方面得到体现，还有些留有遗憾，有待今后改革中深化探索研究。

 

　　问：这很有意思，您先讲讲国家调控层面的问题和解决办法。

 

　　答：首先，在宏观调控层面上，国家法律规范和政策导向应当分清主辅、公平对待，不能让公有制经济受冷遇，私资外资经济受优待。

 

　　我们知道，国家法律和政策，是规范引导市场主体行为、维护公平竞争环境的基本依据和杠杆。在社会主义市场经济条件下，占主体地位的公有制经济和起主导作用的国有经济与处于补充地位、起辅助性作用的私资外资经济，地位作用是不一样的。在所有制结构体系中，区分“老大”、“老二”天经地义，这与各类市场主体参与竞争一视同仁、条件公平是两回事。资本主义国家“老大”、“老二”也分得很清，只不过谁主谁辅、谁服从谁，与社会主义国家正好相反。这一点本来毫无疑义，且有国家宪法作依据，从国家经济法规到具体政策都应与此相配套、相协调，也就是说，我国法规和政策，应确保公有制经济在所有制结构中的主体地位和国有经济在国民经济中的支柱主导作用得到巩固和加强，同时，保证在竞争性市场上各种性质的经营主体享有平等待遇。然而，自改革开放很长时期以来，从中央到地方，各级政府下达的经济法规、政策文件都是鼓励私资外资发展，为它们降门槛、开绿灯，甚至给予超国民待遇；而对国企发展除了一句坚持基本经济制度的原则口号外，具体推出的几乎都是要国企“关停并转卖”做“减法”的政策举措，到这次出台中央《指导意见》之前，没有看到一个支持、鼓励和扶助国企做大做强的政策文件。这种状况不该发生在社会主义国家，难免给国内外都造成中国市场经济改革就是搞私有化的印象。

 

　　有人总喜欢说国企处于垄断地位，市场准入对私资外资不公平，其实有些特殊性、公益性事业，本身就不属完全竞争领域，由国企垄断是必要的，这是一种社会责任和奉献。而有利可图的相当大部分的中国竞争性市场，实际情况是在被外资和私资垄断。很多市场竞争机会，外企私企能做，反倒不让国企做；外企私企有优惠，国企却没有优惠；政府不敢为国企说话，政策不敢为国企撑腰。目前一些省市推出的地方国企改革意见方案，也都是只要国资卖产权、让私资外资混进来，不提国资买产权、对私资外资混出去；只要国资退出竞争，给私资外资让利，不要国资主动参与竞争、增值创利；只要国资放弃控股权，不要国资把牢控股权；等等。这样的政策导向是加强国企吗？

 

　　公有制经济受冷遇、私资外资经济受优待的政策取向是片面的、扭曲的，长此下去，会带来危险后果。应当尽快调整纠正，抓紧构建起与宪法规定的基本经济制度相适应、有利于巩固公有制主体地位和加强国有经济主导作用的法律政策体系。一切违反宪法的经济法规、政策和改革指导规划方案，必须坚决制止。

 

　　问：您再谈谈第二个层面的问题？

 

　　答：其二，在所有权制度层面上，全民所有权的实现形式应当与真正的所有者对接，不能被政府包办替代，造成政资不分、政企不分。

 

　　公有不等于无所有，全民所有不等于政府所有。很多人以为公有制与市场经济无法结合，就是在这个问题上陷入误区。公有制与市场经济能否结合，关键在于公有制经济组织能否成为真正的市场主体。许多市场经济国家的实践都证明，国企和私企一样，都可以成为市场主体，都可以有竞争力，都可以实行所有权和经营权相对分开、又有机衔接的企业法人治理制度。企业活不活，关键不在于财产属谁所有，股东是谁，而在于有没有公平的外部竞争参与条件和内部竞争激励机制。对国企来说，有没有活力，首先取决于政府有没有越权，有没有剥夺所有者权利和经营者权利，既当裁判员又当运动员。现实的市场竞争中，有些事私企能办成而国企做不成，比如有的国企海外投资收购决策，一个月内须签约，但上级主管部门几个月也批不下来，坐失良机。这说明国企被政府当成行政组织管理的状况并未根本转变，经营者权利不完整，所有者权利更是落空的。

 

　　问：这是不是因为“国企产权不明晰”？

 

　　答：“国企产权不明晰”是个伪命题。多年来，这种说法总被人当作舆论“大刀”向国企砍去，难道只有产权私有才算明晰？其实，国企产权属于全民，不存在不明晰问题，只不过“全民”由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定并且被扭曲的状态。按理说，中华人民共和国全体公民是国企的“集体股东”，他们的意志只能由人民代表大会来代表，而不是政府部门。但我们现在，全民所有者的财产权利被政府包办了。政府只是市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利，产权明晰首先要保证全民财产所有权神圣不可侵犯。市场经济要求公平，如果只有私资外资所有者的权利公平，没有国资所有者的权利公平，那就是最大的不公平。

 

　　问：全民所有权实现形式太重要了，您有什么具体考虑？

 

　　答：我认为，推进国企改革，可考虑按照“大集体”式的新型股份经济思维，探索和完善全民所有产权实现形式。有六点建议：

 

　　一是国有资产作为全体公民的集体共有资产，不能像前苏联那样在全社会分股变为个人私产，但所有者作为“集体股东”要有知情权、监督权和收益分配权。国有资产总量和结构变动、企业经营效益和收益分配使用状况等，根据全国和地方国企所有权属性范围，分层级每年向全体公民公布，接受公民监督；每年国资收益除上缴财政用于社会发展补偿、积累和公共福利保障等开支外，还应拿出一定比例分别在全国和地方国企所属范围内给全体公民按人头平均分红。

 

　　二是全民共有资产的处置决定权，委托其法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理。凡涉及国资使用投向投量、国企产权和组织形式变更、国资收益和红利分配等重大方案，均应提交本级人大审议决定，且须确保全民“集体股东”的财产所有权和收益权不受损失。

 

　　三是国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国有资产监督管理委员会（可由现政府国资委改隶为人大国资委）履行相应职责。改革后成立国有资产经营管理机构，也应归属人大国资监管委员会领导。

 

　　四是国资产权组织形式及其变化，应有立法依据和人大审批程序，服从全民整体利益及国家战略发展要求，有利于国资增值增效，发挥对国民经济的主导和支柱作用。对什么领域、什么企业能不能“混改”，对谁混、怎么混，如何掌握控股权，不应由政府决定，而应由人大专门立法在先，具体事项由人大授权其国资监管委依法审议决定，并向人大报告。

 

　　五是在国企实行混合制改革中，优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合，发展公有制股份混合经济。由人大立法规定，根据国企不同类型和规模，划分一定的股权比例，按照平等自愿原则和增资扩股方式，鼓励各种集体经济组织投资入股，允许企业内部管理人员、技术人员和职工个人投资持股，并享有与全民股权同等的分红权，形成以全民股权为基础、多层次集体股权和劳动者个人股权参与融为一体的公有制股份混合经济实体。目前国企“混改”，几乎都是和私资外资混，而不是引入集体资本，优先发展公有混合制，这不符合三中全会精神。

 

　　六是建立全民股权代表任期履职制度。由人大国资监管委员会或委托下属的经营管理机构，在社会公开组织推选具有专业知识和能力的全民股权代表，与其他股权代表一起组成国企应届股东大会，选举产生董事会和监事会及其领导，由董事会在社会上选聘专门人才担任总经理和组成经理层，并报人大国资监管委批准，向全民“集体股东”负责。国企党委和工会的主要领导人可由上级党组织系统推荐，并经企业选举产生。政府机构不再辖属任何企业，也不得委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩。

 

　　问：这六条很有新意，全民所有权实现形式只有真正和全民所有者对接了，老百姓才会真把国企看成自己的企业。请您再谈谈第三个层面？

 

　　答：其三，在企业经营管理层面上，国企法人治理制度应当把适应市场运行和发挥社会主义优势结合起来，不能生搬硬套、食洋不化，为腐败和低效提供制度性漏洞。

 

　　这些年国企管理暴露出种种问题，很大程度上正是企业改制过程中食洋不化、机制脱节带来的后遗症。从厂长负责制取代党委集体领导下的厂长负责制，到后来对国企实行股份制改造、引入西方公司制，在现实管理中，党委集体领导作用被边缘化，职工代表大会等民主管理制度也被严重削弱，所谓民主参与、民主管理、民主监督名存实亡。近年暴露出的国企高管腐败、内部人控制、利益输送、国有资产流失严重，侵吞、贪污、输送、挥霍现象大量发生，问题触目惊心，达到不可思议的程度！有的人侵吞国企资产就似探囊取物，如入无人之境。此类现象在传统国企管理制度下很难发生，而改制后权力集中、监督落空，如“火山喷发”而无法自我约束。这说明，从西方照搬来的那套服从私人资本利益及其代理人意志的公司法人治理结构，本质上是排斥党的领导和劳动者民主管理权利的，不可能自动适应公有财产维护、经营和管理的要求。相反，这种缺乏民主制约的公司制，一旦与官僚利益集团、私有资本利益集团结合，极易变成一种“公权私用”的制度工具，为财产的“化公为私”提供便捷之径。面对铁的事实教育，我们应当猛醒：国企改革不能脱离中国实际，简单照搬西方企业模式，不能“洗澡水连孩子一起泼”，丢了自己长期实践证明是管用的企业制度法宝，应当坚持走自己的路，把加强党的领导、坚持职工代表大会为基本形式的民主管理制度，有机纳入国企法人治理制度之中。

 

　　再如，很多国企改制后内部薪酬性质上不伦不类，既不像劳动报酬，也不像劳动力市场价格。各行业国企人员的收入分配比例也严重失衡。从管理上要么失控、要么死控，失控是因为和私企外企高管待遇盲目攀比，造成国企内部两极分化加剧；死控是迫于社会舆论压力，对国企高管降薪标准作硬性规定，又影响经营管理者积极性。其实，按劳分配是社会主义公有制经济的基本分配制度，背离按劳分配原则，无论是搞两极分化，还是吃大锅饭、搞平均主义，都会影响效率。国企各级管理人员和职工的工资报酬，应该在人大立法和股东监管下，依照按劳分配原则，与企业经营效益挂钩，在竞争流动中实现大体平衡，充分调动各类劳动者的积极性。整个社会的管理者和劳动者收入水平也应该相应提高，与世界接轨，改变廉价劳动力状况，缩小国别差距和行业差距。说到底，劳动者的积极性是共产党的执政之本、立国之本，也是兴企之本。

 

　　还有，国企法人治理制度改革，必须保证在突发情况下，能够无条件听从党和国家召唤，坚决服从大局需要，迅速调集资源，高效协同发挥支援保障作用，救国济民于危难，显示社会主义优越性。当然，事后国家对企业可以有补偿。可是流行的“精英”意见，不是要国企制度改革适应这种社会责任担当的需要，而是要改变社会责任担当来服从他们按西方模式设计的企业制度，这岂不是本末倒置？

 

　　问：现在各地抓国企改革，即便讲建立现代企业制度，也不讲中国特色，这是一个普遍现象。

 

　　答：是呵！听到习近平总书记说“对国有企业要有制度自信”，“要沿着符合国情的道路去改”，感到很欣慰。中国国情不同，不能照搬西方模式，要把“制度自信”落到企业制度这个微观基础上，树立雄心壮志，走自己的路，建立完善具有中国特色的社会主义现代企业制度，在中国经济强盛发展的过程中去影响世界。如果削足适履、自废武功，只会重蹈覆辙，问题越来越严重，将来有一天中纪委抓腐败都不让你抓了，说企业制度变了，你管不着。

 

　　4. 从防止改革出现颠覆性失误的底线要求出发

 

　　问：您说的“底线保证”是否与刚才讲的问题有关？

 

　　答：有关系。改革必须坚持底线思维，确保不犯颠覆性错误。从这个底线要求出发，逆向选择改革的可行方案。

 

　　大的底线，我看就是两条：一是“不变质”，二是“不流失”。这次中央推出的深化国企改革《指导意见》，在企业制度设计上的突出特点就抓住了两条底线保证。一条抓住了国企改革之魂，坚持党的领导，加强党的建设；一条抓住了国企改革之本，加强国资监督，防止国资流失。

 

　　“坚持党的领导是我国国有企业的独特优势。”这是中国特色国有企业制度的根本原则和不变灵魂，也是中国国有经济立于不败的成功之源和最大优势。围绕“三做四力”（把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力）的目标，按照“两个同步”（党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置）、“四个对接”（体制对接、机制对接、制度对接、工作对接）的部署，“确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强”，这是基本标准和工作要求。“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”可见不是全盘照搬西方那一套公司制模式，在公司法人治理结构中，国企党委具有法定的领导地位。显然，一个被外资私资控制的企业是无法实现党的领导和建设的。有了党的领导，包括职工民主管理制度在内的一切中国企业特色优长的继承和弘扬则顺理成章。所以这一条，实际是给国企定性的底线原则，是保证国企改革不改变国有性质、不走私有化道路的根本之策。

 

　　“不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”这既是以往国企改革的经验教训，也是检验这轮改革成败的一个基本标尺。国资是全民财产，是国企经营之本。没有监督的资产管理使用，必然带来腐败。为此，中央决定建立国有资产监督体系，这是国企改革当务之急，也是改革走正路、防失误的制度保证。由谁来监督？光靠内部监督肯定不行。尽管包括企业党委监督、职工民主监督在内的国企法人治理监督机制非常重要，但是，国有资产作为全民所有资产，全民“出资人”应有法定的代表机构进行监督和审计，党的“纪检”机构应能够进行巡视监督，以及来自公众、媒体等的社会监督也必不可少。而这些，都写入了指导改革的规范性意见，让人们看到了一种阳光照耀下的新前景。

 

　　问：配套的改革规划方案现在也陆续出台，大家最关心的是国企如何发展混合所有制？

 

　　答：这也是最担心的。“混改”不是改革目的，不能为混而混，一刀切、一股风，“为他人做嫁衣裳”。中央对“混改”强调，一是以“转换机制”、“放大国资功能”为出发点；二是要“稳妥推动”；三是从实际出发，“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。这说得很明白、很到位，就是针对目前一些地方国企改革中把“混改”当成主要目标，不顾实际、不讲条件地下达硬指标、硬任务，规定完成“混改”时间进度表，搞“混改”大跃进的错误做法。比如，某市曾提出要经过3-5年时间，除国家明确规定必须国有独资的企业外，其余企业全部实现股权多元化，发展混合所有制经济。还有某市出台意见和实施办法，明确规定要通过3年持续推进，除国有资本投资运营公司以及国家政策明确必须保持国有全资外，所有国企必须全部完成“混改”，其中50家市属国企必须在今年底前完成。像这样不问国企自身实力如何、发展是否需要，甚至不管国企运行好坏、效益如何，一概强推“混改”，显然是脱离改革目的，“为混而混”。这种做法现在相当普遍，应该尽快纠正。

 

　　还值得注意的是，本来国企发展混合制很重要的一条，是为了通过各种资本相互混合、交叉持股，增强国有经济的控制力和影响力。中央确定的基本原则中，表述为“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，显然是指在坚持公有制主体、国有经济主导的前提下，促进各种资本平等互混，而不是只混国资，且“国有资本、集体资本”排在“非公有资本”前面，也说明国有经济及整个公有经济在我国地位重要，没有任何理由把“混改”等同于“国退私进”、“国退外进”。但目前各地已出台的国企改革方案看，几乎毫无例外地都是要求国企向私资、外资敞开大门，而对国资混出去不做部署、不提要求，这就在事实上把“混改”搞成了“单向混国资”，使“交叉持股”沦为一句空话。在要求国企引进非国有资本的过程中，各地又往往打着吸引“民资”和“引进战略投资者”的含混口号，实际上主要是向外国资本和私人资本转让国企产权，而不是优先考虑引入集体资本。这就使得包括国有经济、集体经济在内的整个公有经济，在改革中都处于不利地位。

 

　　这次中央《指导意见》非常明确，既鼓励非国有资本投资主体参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。鼓励国资以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，实现股权融合、战略合作、资源整合。这是具有重大战略意义的使命和责任！我认为国企“混改”，可以说“混出去”比“混进来”更重要。股权结构多元化，“混出去”是做“加法”，“混进来”是做“减法”，只做“减法”不做”加法“，如何增强国有经济的影响力和控制力，如何实现国有企业担负的国家战略任务？所以千万不可漠然置之。在实践中，不能偏离混合本意，让私资外资单向混国资。要把“混出去”作为比“混进来”更重要的战略性改革任务，进行专门研究，做出部署，真正抓好落实。

 

　　问：您认为在国企“混改”中，应该如何贯彻“不变质”和“不流失”的底线要求？

 

　　答：我一直认为，应该坚持四个关键性原则。

 

　　第一个是坚持“国资控股原则”。国企不怕搞混合，就怕不控股，不控股就是私有化。在“混改”中最阴险的私有化陷阱，就是假混合之名，要求国企“只混不控，不设底线”，造成中国经济私有化、附庸化不可挽回之恶果。控股是维护国企性质、扩大国资实力，增强控制力和影响力的基本条件。国企改革一定要注意不能偏离功能定位，在竞争性领域搞国退民进，放弃控股。国企分为商业类（此提法不是很科学）和公益类，但并不是只有公益类企业才需要国资控制，商业类企业国资就可以放弃控股甚至全面退出。我国国企绝大部分都是处于竞争性领域的商业类企业，国有经济要发挥主导和支柱作用，必须通过国有资本保值增值、具备有效控制其他社会资本的实力来实现。

 

　　控股是一种产权竞争，是在融资共进中竞大竞强。国企一旦放弃控股权，就成为私有性质的混合经济体，就不再是国企。因此，中央要求商业类国企，总体上按照市场化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值（即“三个有利于”）为主要目标，独立经营、优胜劣汰；具体则进一步区分不同功能定位，把握不同力度的控股要求。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，确保国资控股地位，支持非国有资本参股；对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，可采取国资绝对控股、相对控股或参股三种形式。只有最后这类采取了一种比较模糊的提法，选择余地很大，好处是可以从实际出发，缺陷是容易被人利用而主动放弃控股权。其实，要联系前面的表述，通盘理解中央精神，如何选择具体的控股方式，关键在于依据“三个有利于”。显然，正确的导向是，国企在改革中应该以积极进取的姿态参与竞争，越是效益好的领域越不能撤出，有条件控股就坚决控股，绝不应该搞什么“见利就让”“只混不控”“不设底线”。

 

　　从现实情况看，尽管中央从来没有在竞争性领域“国退民进”的表述，但由于较长时期社会舆论的影响，相当一部分党政领导干部的头脑里已把它当成了改革“共识”。在一些官员看来，只要国有产权占大头，就是“国资比例过高”，就是“改革没有到位”，就必须继续“混”下去、卖下去，这种荒唐的认识和做法，在地方国企改革中相当普遍，成为一些领导对“混改”的思维定势。一些民间资本也表示“不让控股就不搞混合”。如果不在实际工作中坚决扭转这种偏向，后果将极其危险。

 

　　第二个是坚持“增量发展原则”。国务院国资委在指导国企改革中，原先曾经鲜明提出要“坚持在增量基础上发展混合所有制的原则”，强调发展混合所有制必须在增量资产上混合，绝不能搞国有经济大规模撤退、大规模减持，要坚决防止出现抛售优质国有资产浪潮。所谓“增量发展原则”，就是指国企调整产权结构、实现产权多元化，必须在资产增量而不是存量上做文章，即“做加法不做减法”，具体方法既可搞新项目合资合股，也可老项目吸收增资扩股。如果“以卖代混”，用自我“减持”或“退出”的办法，把存量国资产权转让给私资、外资，那结果就不是加强国企，而是削弱国企。

 

　　可是，目前各地推出的国企“混改”方案，大多都回避“增量发展原则”。如果除国家规定的国有独资企业外，都要用产权转让的办法搞股权多元化，而不坚持“增量发展原则”，放开允许转让存量国资的口子，那么企业分类划分的“国资控股比例”就会被倒过来变成“国资抛售比例”，竞争类企业更是“自主进退”、“没有底线”，那就必将出现大范围、大规模抛售国企的浪潮，且出卖的必将大量是优质国有资产。这次《指导意见》中没有明确提“增量发展原则”，估计是因为有相当一部分人反对，认为国有经济结构调整，必须允许国资存量合理进退。这从个体或局部讲有道理，但从总体上讲应该坚持做加法不做减法，凡需做减法的必须特批，否则国资存量也可以随意退出，会留下很大漏洞，怎么保证改革结果国资总体“做大”，弄不好就会落空。

 

　　第三个是坚持“资产综评原则”。国企发展混合所有制，即便按“增量发展原则”向社会融资扩股，也必须对原有国企资产如实评估，绝不允许用价值低估吸引私资外资进入，致使国有股权被稀释，变相贱卖国有资产。按照市场规则，企业增资的定价基础不仅是评估净资产，还要考虑盈利能力、成长性和社会影响力，进行综合评估，若只按帐面净资产，必然价值低估。需要警惕，改革中由于资产评估背离市场、舍高求低，使国有持股在稀释中价值名存实损，而让私资外资以小吞大、一夜暴利，这样的教训现在还在重演。

 

　　第四个是坚持“公开透明原则”。习近平说“改革关键是公开透明”，而“混改”实际操作中，总有人找出种种理由说明不能公开。要有效防止借改革化公为私谋暴利，就必须破除“神秘主义”，让改革在“玻璃罩”里运作。特别是改革的方案细则、国企资产评估方法和结果、交易办法和交易价格等必须向社会公开；股权交易必须在资本市场上公开竞价，不允许搞私下交易。凡是暗箱操作，其中必有猫腻。只有改革的每一项每一环都置于全社会监督之下，才能让黑腐行为无处藏匿。

 

　　问：员工持股改革究竟怎么搞？这一点社会非常关注和担心。

 

　　答：我认为主要有四个问题：一是要划定适宜企业范围。因为完全竞争性企业与承担国家重大任务的企业、公益类企业相比，企业经营效益与员工努力程度的直接关联度是有明显差异的，对后两类企业如果搞员工持股，难免有利益输送之嫌。因此，目前员工持股试点只适宜选择完全竞争类企业。这个问题这次中央明确了。二是要坚持“增量改革原则”。不能打存量资产的主意，不能把员工持股改革演变为瓜分国有资产风。要在企业新增利润的基础上，规定员工可以出资购股，不得采取低价折股、送股、垫资等方式。这条原来上海等地都不提，这次中央也明确了。三是对持股比例和购股价格要有约束。根据证监会相关规定，上市公司全部有效的员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%。试点央企在持股比例方面规定为：员工持股的总比例不能超过25%、个人持股比例不能超过5%；在股权价格上，笼统表述为不允许“低价折股”。但地方国企改革在员工持股比例和股权价格方面，普遍都没有提出约束性要求和明确限制。这次中央提法也比较原则。四是不能把“允许员工持股”的平等权利变成只对少数人“股权激励”的特权。三中全会提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，其本义与发展混合所有制经济中各种资本可以平等地“交叉持股、相互融合”是一致的、吻合的。像华为那样高度广泛的职工持股方式，实际是具有民营集体经济性质，其正效应是很明显的，也有避免后遗症的一套办法，这对国企是个很有力的参照系。然而，目前在国企改革中，几乎都是把“允许员工持股”的平等权利概念，偷换成只能让少数人享有的“股权激励”概念，只对企业经营者和技术管理骨干实施股权激励。这次《指导意见》在这个问题上表述不大清楚，看来还需要探索。

 

　　以上是我对国企改革的一些看法，说到底，“为什么改”搞清楚了，“怎么改”定能迎刃而解。

 

　　（作者系昆仑策研究院常务副院长、解放军少将；来源：《马克思主义研究》2015年第12期【名家访谈】） 

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